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    隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改革和產(chǎn)業(yè)升級(jí)需求的日漸迫切，對(duì)于政府引導(dǎo)基金的探索也在日益深化。近年來，政府引導(dǎo)基金的數(shù)量和規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，顯示出政府在推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等方面的巨大決心和投入。

    當(dāng)前政府引導(dǎo)基金已開啟存量管理及模式優(yōu)化的階段，凸顯出開展政府引導(dǎo)基金績(jī)效考評(píng)體系建設(shè)的重要性。

    本文通過對(duì)政府引導(dǎo)基金績(jī)效考評(píng)體系的建立原則、設(shè)計(jì)思路、結(jié)果應(yīng)用等方面的研究，闡述了科學(xué)合理的績(jī)效考評(píng)體系對(duì)于政府引導(dǎo)基金高質(zhì)量發(fā)展的意義。

（一）政府引導(dǎo)基金現(xiàn)狀

    近年來，全國各地政府引導(dǎo)基金規(guī)模和數(shù)量均呈現(xiàn)持續(xù)增加趨勢(shì)，根據(jù)CVSource投中數(shù)據(jù)，截至2023年Q3，各級(jí)政府共成立1,557只政府引導(dǎo)基金，自身規(guī)模累計(jì)達(dá)29,893億元。2014～2023Q3期間，政府引導(dǎo)基金數(shù)量增加1,291只，CAGR（復(fù)合年均增長率）為21.69%；政府引導(dǎo)基金自身規(guī)模增加28，269億元，CAGR為38.21%。不僅在中央層面持續(xù)設(shè)立一系列大型的國家級(jí)基金，各省市地方政府也紛紛響應(yīng)，結(jié)合地區(qū)差異化與特色化發(fā)展目標(biāo)，設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金來拉動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，助力地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

    政府引導(dǎo)基金的設(shè)立具有政策導(dǎo)向明顯、參與主體豐富、運(yùn)營模式多元化等特點(diǎn)。政府引導(dǎo)基金主要通過布局國家及地方戰(zhàn)略層面重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域，如集成電路、半導(dǎo)體、新材料、醫(yī)療等行業(yè)，通過投資非公開交易企業(yè)股權(quán)等方式，實(shí)現(xiàn)特定的政策意圖與戰(zhàn)略布局。政府引導(dǎo)基金在運(yùn)作上采取與國資、民企及社會(huì)資本合作的形式，聯(lián)合市場(chǎng)化基金管理機(jī)構(gòu)，以直接投資、子基金投資等多元化方式開展運(yùn)營。

現(xiàn)階段而言，除了政策導(dǎo)向要求和基金自身經(jīng)濟(jì)效益，政府引導(dǎo)基金還承擔(dān)著推動(dòng)行業(yè)突破發(fā)展瓶頸、改善生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展等社會(huì)責(zé)任。此外，政府引導(dǎo)基金還肩負(fù)賦能實(shí)體經(jīng)濟(jì)與科技創(chuàng)新發(fā)展、促進(jìn)投貸聯(lián)動(dòng)與產(chǎn)融結(jié)合的任務(wù)。

（二）存在問題

    隨著政府引導(dǎo)基金的發(fā)展，相關(guān)問題也逐步顯現(xiàn)。

    一是如何平衡基金政策導(dǎo)向與不斷變化的市場(chǎng)環(huán)境。例如有些基金存在政策目標(biāo)與市場(chǎng)脫節(jié)的問題，政府引導(dǎo)基金通常肩負(fù)著特定的政策目標(biāo)，有時(shí)與市場(chǎng)化的投資邏輯并不完全吻合，可能導(dǎo)致投資效率不高或錯(cuò)過市場(chǎng)機(jī)遇。而政府引導(dǎo)基金與其他公共政策工具、金融機(jī)構(gòu)以及資本市場(chǎng)之間的協(xié)同效應(yīng)也沒有得到充分釋放，影響了整體投資效果。

    二是如何平衡風(fēng)險(xiǎn)防控與最大化基金效益。從基金投資運(yùn)營的角度，如何科學(xué)地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和控制，特別是在投資周期長、不確定性高的科技創(chuàng)新、新興產(chǎn)業(yè)等尖端領(lǐng)域，既要確保基金平穩(wěn)運(yùn)作，又要兼顧基金投資業(yè)績(jī)表現(xiàn)。

    三是如何平衡基金管理機(jī)構(gòu)主觀能動(dòng)性與出資人訴求。政府引導(dǎo)基金運(yùn)作面臨監(jiān)管及政策壓力，政府引導(dǎo)基金出資人往往帶有不同方面的訴求，其對(duì)于基金投資及資金使用等方面尤其注重，需要在遵循市場(chǎng)化運(yùn)作原則下，處理好有限合伙人與普通合伙人的邊界，既要避免過度干預(yù)基金管理機(jī)構(gòu)正常投資行為，又要保證政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

    四是如何平衡地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與基金整體資源配置效率。在政府引導(dǎo)基金投資項(xiàng)目時(shí)，為引導(dǎo)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可能出現(xiàn)的地方保護(hù)主義傾向，影響了資源在全國范圍內(nèi)的最優(yōu)配置。在一些情況下，政府引導(dǎo)基金可能會(huì)帶有較重的地域性訴求，導(dǎo)致投資過于集中于本地項(xiàng)目，不利于基金整體資源的平衡配置。

    上述問題引導(dǎo)催生出了建立科學(xué)的政府引導(dǎo)基金績(jī)效考評(píng)體系的迫切訴求，合理的績(jī)效考評(píng)可幫助基金及基金管理機(jī)構(gòu)在運(yùn)作過程中及時(shí)修正誤區(qū)，增強(qiáng)政府引導(dǎo)基金出資人與基金管理機(jī)構(gòu)的互動(dòng)，有效加強(qiáng)市場(chǎng)與政策導(dǎo)向的互聯(lián)互通，有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)并處置風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化基金整體效益。當(dāng)前政府引導(dǎo)基金投資更注重實(shí)效性、專業(yè)化運(yùn)作，為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，建立有效的政府引導(dǎo)基金績(jī)效考評(píng)體系尤為重要。

（一）績(jī)效考評(píng)體系設(shè)計(jì)原則

    為實(shí)現(xiàn)綜合性、系統(tǒng)性地開展績(jī)效考評(píng)，政府引導(dǎo)基金績(jī)效考評(píng)體系的建立應(yīng)需要遵循以下幾方面原則：

    1.目標(biāo)導(dǎo)向原則：政府引導(dǎo)基金基本都為匹配特定的政策導(dǎo)向而設(shè)置了明確的政策目標(biāo)或投資目的，因此政府引導(dǎo)基金的績(jī)效考評(píng)應(yīng)緊密圍繞國家或地方的產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)，確保基金的投資行為能夠有效推動(dòng)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，如促進(jìn)戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展、支持科技創(chuàng)新、引導(dǎo)結(jié)構(gòu)調(diào)整等。

    2. 全面性原則：政府引導(dǎo)基金的投資運(yùn)作通常會(huì)伴隨多維度的投資效果，其績(jī)效考評(píng)不僅需關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)社會(huì)效益，例如通過政府引導(dǎo)基金的投資，對(duì)地方就業(yè)、社會(huì)穩(wěn)定、產(chǎn)業(yè)生態(tài)等多方面的綜合考量。此外，鑒于政府引導(dǎo)基金投資的長期性和風(fēng)險(xiǎn)性，考評(píng)時(shí)還要考慮基金的投資風(fēng)險(xiǎn)與其預(yù)期收益之間的關(guān)系，鼓勵(lì)在承擔(dān)合理風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上追求最大化的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

    3.公平公正原則：績(jī)效考評(píng)體系的建立和實(shí)施應(yīng)以國家相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度等作為基本依據(jù)，在考評(píng)對(duì)象方面，應(yīng)將所有符合要求的參與主體在同一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)下進(jìn)行比較，確保同向縱向皆具有可比性。

    4.動(dòng)態(tài)調(diào)整持續(xù)改進(jìn)原則：績(jī)效考評(píng)體系應(yīng)具備一定的靈活性，能夠根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境的變化及時(shí)調(diào)整優(yōu)化，可適配不同市場(chǎng)表現(xiàn)和風(fēng)險(xiǎn)情形，確保考評(píng)結(jié)果具有時(shí)效性和針對(duì)性，對(duì)于基金運(yùn)作的反饋具有可參考性。績(jī)效考評(píng)不僅僅是評(píng)判過去的成果，更是推動(dòng)未來基金運(yùn)營水平提升的重要手段，通過持續(xù)改進(jìn)績(jī)效考評(píng)體系，有助于不斷提升政府引導(dǎo)基金的運(yùn)作效能和治理水平。

    5.激勵(lì)與約束并重原則：通過將績(jī)效考評(píng)結(jié)果與基金的出資進(jìn)度，基金管理機(jī)構(gòu)的報(bào)酬、再投資等方面的要素掛鉤，形成獎(jiǎng)懲分明的激勵(lì)約束機(jī)制，能夠及時(shí)有效聯(lián)動(dòng)基金管理機(jī)構(gòu)，形成績(jī)效考評(píng)引導(dǎo)規(guī)范基金運(yùn)作的模式。考評(píng)過程應(yīng)透明公正，尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，考慮盡職免責(zé)情形，避免考評(píng)結(jié)果與事實(shí)情況偏離的情況發(fā)生。

    6.結(jié)果導(dǎo)向與過程管理相結(jié)合原則：考慮到政府引導(dǎo)基金投資周期長、投資環(huán)境復(fù)雜等特點(diǎn)，在績(jī)效考評(píng)過程中，既要關(guān)注基金最終的目標(biāo)達(dá)成與投資回報(bào)情況，也要重視基金運(yùn)營過程中的決策質(zhì)量、風(fēng)控機(jī)制、信息公開等過程管理要素，適宜在基金運(yùn)營周期內(nèi)的不同階段分別開展考評(píng)，以跟蹤基金運(yùn)作不同階段的過程表現(xiàn)。

    7.可操作性與可行性原則：考評(píng)指標(biāo)作為政府引導(dǎo)基金績(jī)效考評(píng)體系的重要組成部分之一，應(yīng)選取易于采集、測(cè)量和計(jì)算的指標(biāo)，考評(píng)方法和流程也要符合實(shí)際操作要求，確保考評(píng)結(jié)果的可行性與有效性。

（二）績(jī)效考評(píng)體系設(shè)計(jì)思路

    政府引導(dǎo)基金建立有效的績(jī)效考評(píng)體系是一項(xiàng)復(fù)雜且艱巨的任務(wù)，涉及到如何科學(xué)公正合理地評(píng)價(jià)基金的運(yùn)行成效和投資效益。為實(shí)現(xiàn)考評(píng)目標(biāo)，設(shè)置有效的績(jī)效考評(píng)體系時(shí)應(yīng)包含下述要點(diǎn)：

    1.明確績(jī)效考評(píng)目標(biāo)：結(jié)合政府引導(dǎo)基金的戰(zhàn)略目標(biāo)和政策導(dǎo)向，確立績(jī)效考評(píng)的目的，如促進(jìn)特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益等多維度考量。

    2.構(gòu)建層次分明的指標(biāo)框架：

    （1）兼顧長期目標(biāo)與短期目標(biāo)。設(shè)計(jì)不同時(shí)間維度的指標(biāo)框架，結(jié)合基金不同投資階段特點(diǎn)，設(shè)置多級(jí)績(jī)效指標(biāo)，關(guān)注基金全生命周期表現(xiàn)。政府引導(dǎo)基金所投基金通常具有8年甚至10年以上的生命周期，投資階段更注重考核投資效率、政策目標(biāo)完成情況，退出階段則更突出表現(xiàn)基金整體業(yè)績(jī)及取得效益等方面的表現(xiàn)。

    （2）強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向與過程管理。績(jī)效考評(píng)在橫向維度上既要考察整體基金的綜合績(jī)效，又關(guān)注單個(gè)項(xiàng)目的執(zhí)行效果；縱向維度上不僅考評(píng)投資的最終成果，也要重視投資過程的規(guī)范性和合規(guī)性。

    （3）政策效益與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益并重。考慮基金在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，是否實(shí)現(xiàn)了其社會(huì)和政策目標(biāo)，如支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、帶動(dòng)中小企業(yè)發(fā)展、解決地方重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)短板問題等。

    3.設(shè)計(jì)合理可行的績(jī)效指標(biāo)：根據(jù)基金特點(diǎn)，績(jī)效指標(biāo)設(shè)置時(shí)應(yīng)注重定量指標(biāo)和定性指標(biāo)相結(jié)合。定量指標(biāo)包括但不限于投資進(jìn)度指標(biāo)、管理規(guī)范性、政策目標(biāo)完成情況、招商引資表現(xiàn)、投資回報(bào)、撬動(dòng)倍數(shù)、就業(yè)帶動(dòng)、稅收貢獻(xiàn)等，亦需兼顧關(guān)鍵技術(shù)突破、企業(yè)創(chuàng)新能力、獲獎(jiǎng)情況、管理團(tuán)隊(duì)配合度、行業(yè)研究、重大貢獻(xiàn)、投資人評(píng)價(jià)等定性指標(biāo)。

    4.選擇恰當(dāng)?shù)目荚u(píng)方法：評(píng)價(jià)的方法既包括正常打分項(xiàng)，也包括加分項(xiàng)和扣分項(xiàng)。分?jǐn)?shù)設(shè)置方面，合理分配客觀分和主觀分，確保考評(píng)結(jié)果全面、公平。

    5.建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制：定期回顧和調(diào)整績(jī)效考評(píng)體系，使之適應(yīng)政策變化、市場(chǎng)環(huán)境變化以及基金自身發(fā)展的需求。

    6.關(guān)聯(lián)獎(jiǎng)懲機(jī)制：將績(jī)效考評(píng)結(jié)果與基金管理團(tuán)隊(duì)的報(bào)酬、再投資與再合作、社會(huì)評(píng)價(jià)等相掛鉤。對(duì)于表現(xiàn)優(yōu)秀的基金，應(yīng)予以表揚(yáng)及獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于未達(dá)預(yù)期的基金，應(yīng)有相應(yīng)的約束和退出機(jī)制，形成正向激勵(lì)和負(fù)向約束。

    7.公平合理的績(jī)效考評(píng)結(jié)果確認(rèn)與監(jiān)督：制定合理的績(jī)效考評(píng)結(jié)果確認(rèn)路徑及流程，定期公布績(jī)效考評(píng)結(jié)果，接受社會(huì)監(jiān)督，同時(shí)也為基金管理者提供改進(jìn)管理的依據(jù)。引入獨(dú)立第三方對(duì)基金績(jī)效進(jìn)行評(píng)估和審計(jì)，確保考評(píng)結(jié)果公正可信。

    按照以上思路，政府引導(dǎo)基金可以初步建立起一套既有前瞻性又能反映實(shí)情況的績(jī)效考評(píng)體系，從而更好地指導(dǎo)和監(jiān)控基金運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)政府宏觀調(diào)控意圖與市場(chǎng)化運(yùn)作的有效結(jié)合，以及政府的產(chǎn)業(yè)政策意圖和公共利益最大化。